功能、程序必须实质合并

　　《运输经理世界》：那您是否认为当前大部制改革过程中功能、程序等没有实质合并?

　　李红昌：这种观点是有其现实基础的，也具有一定的科学性。之所以这样判断，基于如下几个原因：

　　第一，我国大部制改革过程上，对于机构和职能合并是非常重视的，但对于大部制下的机构，对于法制、规划、投资、建设、运营、管理等的交叉部分，如何进行程序性管理以及进行管控，并没有明确的规定，从而也使得合并后的大部委无“法”可依。

　　第二，从历史上看，我国历来重视行政级别问题，看重行政级别、政治资源、博弈能力等，当不同部门整合到一起时，就会产生大量的不确定性、不可控性、不可预期性，合并后的运作效率如果依靠行政官员自身的资源动员能力和影响力来决定，那么，大部制的运作效率就可想而知了。

　　第三，大部制改革与我国实际的经济社会发展阶段存在一定的错位。例如，由于我国运输化发展的阶段性，铁路、民航、公路等都处于快速发展阶段，在实施大部制后，就必须充分考虑到各个运输方式自身发展和综合交通的平衡问题，否则会影响到大部制的实施效果。

　　第四，大部制整合中的重要功能和程序，至少包括两项内容，一是规划职能和程序，二是投融资职能和程序。以交通运输为例，综合交通涉及到的综合交通规划、综合交通枢纽规划等，以什么样的程序、方法、手段加以实现?现在并没有明确的结论。但现实中，具有大部制特征的机构并没有充足的投融资资源来调整和引导社会上的交通运输工程的走向。因此，大部制改革重要的功能、程序等就没有实质合并。

　　当然，认为我国大部制改革过程中功能、程序等一点儿也没有合并，是缺乏现实依据的，但大部制在形成对原有功能和程序的冲击的同时，要根据大部制构建的自身内在规律，对自身的功能和程序必须加快规范建设进程。

　　“整而不合，兼而不并”

　　《运输经理世界》：您曾用“整而不合，兼而不并”来形容当前大部制改革的进展，您为什么这么说?

　　李红昌：从本质上来看，用“整合不合，兼而不并”来形容当前大部制改革的进展，是在充分肯定大部制改革成果的同时，对大部制改革的内在深层次问题的一种阐释，是对我国大部制在推行过程中某些重要元素缺失的一种张扬性的确认，也是对大部制改革成效需要谨慎性乐观的一种警醒。

　　按照西方现代政府理论、现代行政治理理论、公共事业转型理论，一个现代化的服务型政府，一定是一个行政权力受到极大制约的政府。在市场充分发挥作用的前提下，各市场经济主体按照契约精神、法制精神、自治精神，根据市场经济原则进行交易来解决绝大部分问题，政府所做的事情是针对市场失灵的领域进行必要监管。从这个意义上来看，亚当∙斯密、哈耶克、弗里德曼等都是主张有限政府的。

　　但是，中国国情里存在着大量的市场失灵，甚至需要用政府相对无效率的行为来替代社会公众对市场不良现象的反感。一个在短期内无法实现职能精简，也无法把大量事务交予分散市场主体执行的政府，如果把更多职能整合起来，而不是强化部门协调与沟通机制，确实值得深思。

　　从国际上来看，20世纪50年代，英国开始推行大部制，部的数量维持在19个左右;20世纪60年代以来至今，美国联邦政府拥有19个部和60多个独立监管机构;到目前为止，法国有16个部，德国14个部，西班牙15个部，瑞典10个部，瑞士8个部。这些国家之所以部委比较精简，最主要原因是政府权力得到了大幅削减，职能得到了实质性整合。例如，美国交通运输部把铁路、公路、民航等职能统筹起来，由下属各个局实施相关监管职能。

　　国际上的经验是，在立法、司法、行政制衡的格局下，在市场高度发育成熟的条件下，各种运输方式发展水平较高的情况下，在政治、社会、经济等的外在压力下，开始逐步统筹各部门职能。我国只有更好地学习发达国家的可借鉴经验，精简行政职能，完善法律规范，才能更好地实现政府职能的统筹，否则就会出现“整而不合，兼而不并”的现象。

　　从实践上来看，我国交通运输领域存在很多分割管理，整合后的部门也只是形式上把组织机构统筹起来，有着显著的脱节现象。很多学者强调的综合交通、综合枢纽、一体化运输、无缝隙衔接、全程物流、单一票制等，都无法得到妥善解决。

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